Diferença entre tarifa e taxa – aspectos jurídicos

Autora: Luciana Tomiko Fujimoto Pelegrini, Advogada


Em que pese todas as formas de tributos que orbitam a vida cotidiana dos brasileiros,

reduzir-se-á, nestas breves considerações, a diferenciação básica entre tarifa e taxa sob um aspecto jurídico, visto que sempre é muito importante possuir esta concepção.

 

Primeiramente, para efeitos de contextualização, todos os tributos brasileiros possuem uma base legal (respeito ao Princípio da Legalidade prevista na Constituição Federal de 1988 e demais legislações infraconstitucionais), visto que o contrário geraria a ilegalidade do tributo e, conseqüentemente, a cobrança indevida perante a sociedade. Assim, a Constituição Federal impõe limites ao poder de tributar, ou seja, limites ao poder de invadir o patrimônio do contribuinte (através de seus princípios e imunidades constitucionais tributárias). Paralelamente, o Código Tributário Nacional explica pormenorizadamente os tributos, definindo-os, enquadrando-os, informando o motivo de sua cobrança, de quem (competência), para quem e, em alguns momentos, para quê.

 

Conforme o próprio código define, o tributo, ainda sob um aspecto geral, é uma prestação pecuniária, compulsória, instituída por lei e cobrada mediante lançamento, não podendo confundi-la, não obstante, com multa, pois tributo não é multa. Uma observação importante de ser notada, nesta explicação, é com relação ao termo ‘lançamento’. O lançamento é o ato documental de cobrança (na forma escrita e regrado na lei, não podendo ser verbal nem discricionária). Através deste, é possível quantificar e qualificar a obrigação tributária. Exemplos: notificação de débito (IPTU, IPVA); Auto de Infração e Imposição de Multa (AIIM).

 

Partindo-se desta noção introdutória e seguindo-se adiante, o tributo é dividido em espécies que, segundo a legislação, são três; Todavia, já é pacífico o entendimento de que existem cinco espécies tributárias. Neste momento não há necessidade de se explicar o por quê da divergência entre três e cinco espécies. O que importa, nesta visão prática, é mencionar quais são as espécies tributárias: Impostos, Taxas, Contribuição de Melhoria, Empréstimos Compulsórios e Contribuição Parafiscal.

 

Como pode ser verificada, a taxa, objeto deste artigo, é uma espécie tributária legalmente instituída tanto pela Constituição Federal quanto pelo Código Tributário Nacional. Nasce por meio de lei, sendo compulsória (ou seja, não é voluntária, facultativa), vinculada a uma atividade estatal específica (possui uma finalidade), sendo bilateral, contraprestacional e sinalagmática. Quem a institui é o Estado (União, Estado, Município ou Distrito Federal), razão pela qual tal tributo refere-se à atividade pública, e não à privada. Assim, quem age é o Estado, e não o particular. No Brasil existem apenas duas modalidades de taxas: Taxa de Serviço (prestação de algum serviço público específico e divisível) e Taxa de Polícia (efetivo poder de polícia, também denominado ‘taxa de fiscalização’).

 

Neste sentido, importante se faz observar que não é possível cobrar, mediante taxa, o serviço público de segurança pública, iluminação pública e limpeza pública, pois todos estes são exemplos de serviços que não são divisíveis, ou seja, são serviços prestados sem distinção a toda a coletividade (e não a um único contribuinte), não sendo possível quantificar, dividir.

 

No tocante à taxa de polícia, a título exemplificativo podemos citar a taxa de alvará (ou de funcionamento ou de fiscalização de localização), taxa de fiscalização de anúncios, taxa de fiscalização dos Mercados de Títulos e Valores Mobiliários pela CVM, taxa de controle e fiscalização ambiental (TCFA), taxa de fiscalização dos serviços de cartórios extrajudiciais. Para tanto, mesmo não sendo objeto de estudo deste trabalho uma análise aprofundada no direito e legislação, não se pode deixar de mencionar que tais taxas exemplificadas já foram alvo de muitas discussões judiciais e, com relação a este aspecto, citamos as seguintes decisões: STF RE 222.251; RE 115.213; RE 116.518; RE 140.278; RE 198.904; RE 230.973; RE 216.207/99; RE 177.835/99-PE; Súmula 665 do STF; RE 416.601/2005; ADIn 3.151/2005-MT.

 

Seguindo-se adiante e convergindo para o ponto central destas considerações, o assunto em questão está relacionado na diferenciação entre taxa e tarifa. Neste aspecto, a taxa refere-se à taxa de serviço (prestação de serviço público) e, antes de pontuar as diversidades, importante se faz mencionar o posicionamento adotado neste artigo, não obstante a outros entendimentos existentes nesta órbita.

 

O serviço público é aquele prestado em unidades autônomas de utilização, podendo ser quantificável (= divisível), além de ser possível identificar o sujeito passivo ou discriminar o usuário. A exemplo temos o serviço de água, luz, telefone, gás, esgotamento sanitário, entre outros. Tais serviços, pela sua natureza (haja vista a presença dos traços da especificidade e divisibilidade), são hábeis a ensejar a cobrança da taxa de serviço, que é a posição adotada neste artigo. Todavia, como é sabido, tais ações estatais são estranha e comumente remuneradas por meio de tarifas.

 

A taxa não se confunde com a tarifa.

 

Ambas são prestações pecuniárias que arrecadam valores aos cofres estatais, face os serviços públicos prestados. Ocorre que taxa é tributo, nasce por meio de lei, é compulsória e possui caráter de essencialidade; por outro lado, tarifa não é tributo, nasce por meio de um contrato e é voluntária (observe que não é compulsória e sim voluntária pois permite a voluntariedade ao interessado, não sendo imposto consequências fiscais caso não haja opção pelo contrato que lhe faria pagar tal gravame), não possui caráter de essencialidade. Podemos citar, como exemplo de tarifa vivenciada todos os dias a tarifa de ônibus.

 

Assim, a taxa, exposta em tópicos precedentes, difere da tarifa. Esta é o preço de venda do bem, exigido por empresas prestacionistas de serviços públicos (concessionárias e permissionárias), como se vendedoras fossem.

 

Nota-se com tais delineamentos que o regime jurídico das taxas é o Direito Público, uma vez que é tributo, ao passo que as tarifas ou preços públicos têm o manto das regras do Direito Privado, por não serem tributos. Assim, nas tarifas há a autonomia da vontade ou a liberdade de contratar, fato que não ocorre com as taxas tendo em vista sua compulsoriedade e submissão aos efeitos tributários.

 

Com esta importante diferença de regimes jurídicos, pode-se dizer que quando um serviço público é específico e divisível, é possível a cobrança por meio de taxa. Isso não deveria ocorrer através de tarifas pois estas são aptas para remunerar serviços, mas não públicos, uma vez que são abrangidas pelas regras do direito privado. Assim, uma forma de detectar a diferença, na prática, é definir qual é aquele serviço prestado: se houver evidente vinculação e nexo do serviço com o desempenho de função estatal, teremos taxa; se presenciarmos, por sua vez, uma desvinculação deste serviço com o Estado, inexistindo óbice ao desempenho da atividade por particulares, vislumbrar-se-á a tarifa. Vale destacar, assim, que o traço distintivo entre os institutos ventilados não reside na compulsoriedade ou facultatividade do serviço, e sim na verificação da atividade concretamente executada pelo Poder Público, se configura ou não num serviço público. Neste sentido, assim pretende a Súmula n. 545 do STF: “Preços de serviços públicos e taxas não se confundem, porque estas, diferentemente daqueles, são compulsórias e têm suas cobrança condicionada à prévia autorização orçamentária, em relação à lei que as instituiu”.

 

Interessante se faz relembrar um exemplo prático que foi a criação da Tarifa de Limpeza Urbana na cidade do Rio de Janeiro em 1976. O STF considerou inconstitucional pois afirmou que a remoção de lixo deve ser remunerada por taxa, por ser serviço essencial à saúde pública. Tarifa, como destacado acima, possui caráter de inessencialidade.

 

Não obstante a tudo o que foi exposto sobre a diferença entre taxa e tarifa, ressalte-se o recente posicionamento jurisprudencial publicado no dia 28/10/2009 atinente à natureza jurídica do serviço de prestação de água e esgoto. Trata-se da Súmula 407 pacificando a cobrança desta tarifa por faixa de consumo: “É legítima a cobrança da tarifa de água, fixada de acordo com as categorias de usuários e as faixas de consumo”.

 

Este é o teor da destacada Súmula, relatada pela Ministra Eliana Calmon e aprovada pela Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça (STJ). O caso em questão envolveu a Companhia Estadual de Águas e Esgoto (Cedae) e as Casas Sendas Comércio e Indústria S/A.

 

Observe que esta autorização refere-se a uma típica situação onde poderia ser cobrado mediante taxa, visto sua especificidade e divisibilidade, além da característica de serviço público (saúde pública). No entanto, este tema já foi palco de diversas discussões na Justiça, resultando na mencionada Súmula resolvendo o assunto. Ainda, a referida súmula permite a cobrança de forma escalonada, isto é, a chamada tarifa progressiva, utilizando, desta maneira, o critério da categoria dos usuários e das faixas de consumo.

 

Portanto, esta súmula pacificou a questão da tarifa de água, a qual recebeu o mesmo tratamento com relação às tarifas de esgoto, apesar de que este artigo entende que tal posicionamento determinado pela Corte Superior encontra-se equivocado posto que as naturezas da taxa e da tarifa (preço público) são distintas.

 

Por todo o exposto, encerram-se estes breves relatos sobre taxa e tarifa, mencionando seus principais reflexos na ordem prática e seus pontos relevantes.

 

Notas:

Algumas jurisprudências interessantes de serem expostas pois verificar-se-á que os entendimentos ora oscilavam pela taxa, ora pela tarifa (antes da Súmula 407):

 

STF:

 

  1. "A Turma (...) considerara dispensável lei para a instituição de preço progressivo, aplicável ao fornecimento de água pela Companhia de Água e Esgotos de Brasília - CAESB, a ser pago por usuários que excederem os limites de consumo previamente estabelecidos (na espécie o Decreto 10.157/87). Considerou-se que o serviço de fornecimento de água é submetido ao regime de preço público, e não de taxa, sendo possível a majoração por meio de decreto. Precedentes citados: RREE 85.268-PR e 77.162-SP e ADC 9-DF/2001". (RE-AgR 201.630-DF. Rel. Ministra Ellen Gracie, 11.06.2002 (grifos nossos).
  2. Há emblemático julgado, relatado pelo Ministro Carlos Velloso, no RE 209.365-3/SP, indicando a classificação adotada pelo STF, no cotejo entre serviço remunerado por taxa ou por preço.

 

STJ:

 

  1. "A recorrente sustenta que, quando o serviço público é prestado por terceiros, como no caso, sua remuneração se faz por meio de tarifa ou preço público, e não por taxa. Contudo a jurisprudência deste Superior Tribunal considera que o valor exigido como contraprestação pelo serviço de água e esgoto possui natureza jurídica de taxa, submetendo-se, portanto, ao regime jurídico tributário, especialmente no que diz com a observância do princípio da legalidade, sempre que seja de utilização compulsória, independentemente de ser executado diretamente pelo Poder Público ou por empresa concessionária. Precedentes citados: REsp 530.808-MG, DJ 30/09/2004; REsp 453.855-MS, DJ 03/11/2003; REsp 127.960-RS, DJ 01/07/2002, e REsp 167.489-SP". (REsp 782.270-MS. Rel. Min. Teori Albino Zavascki, julgado em 18/10/2005. (grifos nossos)
  2. REsp 204.993/2001-SP, em que se admitiu portaria ministerial para fixar e majorar a "Taxa" de Armazenagem Portuária (TAP), considerada pelo STJ como preço público ou, mais coloquialmente, "tarifa portuária". Nesse sentido, ver a Súmula 148 do STF: "É legítimo o aumento de tarifas portuárias por ato do Ministro da Viação e Obras Públicas". Ver, ainda no STJ: REsp 207.593/SP-1999 e REsp 242.088/RJ-2000.
  3. EMENTA: RECURSO ESPECIAL. DIREITO CIVIL. SERVIÇO PÚBLICO DE ÁGUA E ESGOTO. CONTRAPRESTAÇAO. NATUREZA JURÍDICA. TARIFA. PRECEDENTES DO STJ E DO STF.
    1. Nos moldes do entendimento do Supremo Tribunal Federal, a Primeira Seção deste Tribunal Superior firmou posição no sentido de que a remuneração cobrada pelo fornecimento de serviço público de água e esgoto detém natureza jurídica de tarifa ou preço público.
    2. Aplicável, portanto, à espécie, as normas do Código Civil, motivo pelo qual a prescrição é vintenária.
    3. Recurso especial não provido (REsp 890956 SP 2006/0211940-6 (STJ)
  4. EMENTA: PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. SERVIÇO PÚBLICO. FORNECIMENTO DE ÁGUA. POLÍTICA TARIFÁRIA. TARIFA PROGRESSIVA. LEGITIMIDADE (LEI 6.528/78, ART. 4º; LEI 8.987/95, ART. 13). DOUTRINA. PRECEDENTES. PROVIMENTO.
    1. O faturamento do serviço de fornecimento de água com base na tarifa progressiva, de acordo com as categorias de usuários e as faixas de consumo, é legítimo e atende ao interesse público, porquanto estimula o uso racional dos recursos hídricos. Interpretação dos arts. 4º, da Lei 6.528/78, e 13 da Lei 8.987/95.
    2. "A política de tarifação dos serviços públicos concedidos, prevista na CF (art. 175), foi estabelecida pela Lei 8.987/95, com escalonamento na tarifação, de modo a pagar menos pelo serviço o consumidor com menor gasto, em nome da política das ações afirmativas, devidamente chanceladas pelo Judiciário (precedentes desta Corte)" (REsp 485.842/RS, Rel. Min. Eliana Calmon, DJ de 24.5.2004).
    3. Recurso especial provido, para se reconhecer a legalidade da cobrança do serviço de fornecimento de água com base na tarifa progressiva e para julgar improcedente o pedido (REsp 861.661/RJ, Min. Denise Arruda, DJ de 10.12.2007). TRIBUTÁRIO. COBRANÇA DE ÁGUA. TARIFA PROGRESSIVA. LEGALIDADE. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO (AgRg no Ag 1084537/RJ, 1ª T., Min. Teori Albino Zavascki, DJe de 18/02/2009).
  5. EMENTA: ADMINISTRATIVO SERVIÇO PÚBLICO TAXA DE ÁGUA COBRANÇA DE TARIFA PROGRESSIVIDADE LEGALIDADE PRECEDENTES.
    1. É lícita a cobrança de tarifa de água, em valor correspondente ao consumo mínimo presumido mensal.
    2. A Lei n. 8.987/95, que trata, especificamente, do regime de concessão e permissão da prestação de serviços públicos autoriza a cobrança do serviço de fornecimento de água, de forma escalonada (tarifa progressiva), de acordo com o consumo. Cuida-se de norma especial que não destoa do art. 39, inciso I, do CDC que, em regra, proíbe ao fornecedor condicionar o fornecimento de produtos ou serviços a limites quantitativos. Tal vedação não é absoluta, pois o legislador, no mesmo dispositivo, afasta essa proibição quando houver justa causa. Agravo regimental improvido (AgRg no REsp 873.647/RJ, 2ª T., Min. Humberto Martins, DJ de 19.11.2007).

 

Fones: (61) 98122 - 3812 / (11) 97327-1343

Edifício Comercial Maria Santos

Rua Alameda Santos, 415, 10º andar, salas 101 e 102

São Paulo/SP, CEP 01.419-913